De onttroning van de politiek

Bespreking Quinn Slobodian, Globalists: The end of empire and the birth of neoliberalism. Harvard University Press, 2018.

Lang werd het neoliberalisme afgedaan als een antiliberaal scheldwoord, een te veelvuldig bereden stokpaardje van linkse critici. Ook in het debat over de vrije markt dat ontstond na de kredietcrisis was die aantijging te horen. In de Nederlandse kranten werd op felle toon geklaagd over een ‘tribunaal’ of een op handen zijnde ‘heksenjacht’ tegen de aanhangers van vrije marktgedachte. De term neoliberalisme zou een verzinsel zijn van linkse critici. Sindsdien is de verhitte controverse wat bekoeld.

In 2016 kwam het IMF met een rapport waarin het neoliberalisme werd geïdentificeerd als een coherente beleidsagenda die draaide om privatisering, deregulering en privatisering. Het fonds stelde voorzichtig vast dat het neoliberalisme in veel landen te enthousiast was uitgerold. De term beleefde ook een bescheiden renaissance onder de denktanks die bekend staan als aanhangers van de vrije marktgedachte. Het Britse Adam Smith Institute besloot de term neoliberalisme te omarmen, en de directeur van het Duitse Walter Eucken Instituut liet zich op vergelijkbare wijze uit.

Aan de universiteit is ondertussen sprake van een opvallende opleving van ideeënhistorisch onderzoek naar het neoliberalisme. Wetenschappers zijn het afgelopen decennium aan de slag gegaan om de geschiedenis van het neoliberalisme te achterhalen aan de hand van rigoureus archiefonderzoek. Een indrukwekkende golf aan publicaties heeft sindsdien het licht gezien, waarin op overtuigende wijze wordt aangetoond dat het neoliberalisme meer is dan een overmatig gebruikte politieke schimpscheut.

Een centraal narratief, uitgewerkt in boeken als The Road from Mont Pelerin (2009), The Great Persuasion (2015), Constructions of Neoliberal Reason (2010) en Masters of the Universe (2012) beschrijft het ontstaan van het neoliberalisme als een reactie op de economische crisis van de jaren dertig. De oude laisser faire gedachte had afgedaan, en overheden begonnen op steeds grotere schaal te interveniëren in de economie, mede onder invloed van de ideeën van de econoom John Maynard Keynes. In reactie kwam een tegenbeweging op van liberale economen, intellectuelen en zakenlui, met als doel het vrije marktdenken een nieuwe impuls te geven. Op het Walter Lippmann Colloquium, gehouden in 1938 te Parijs, besloten zij de term ‘neoliberalisme’ te gebruiken voor hun project, een begrip dat op dat moment al een tijdje aan het rondzingen was. Centraal in hun analyse stond het idee dat de vrije markt niet spontaan ontstaat en niet vanzelf standhoudt maar actief moet worden gefaciliteerd. De markt is maakbaar en de overheid dient op te treden als marktmeester.

In 1947 kreeg dit initiatief een vervolg, toen de econoom Friedrich Hayek en een dertigtal geestverwanten bij elkaar kwamen vlakbij het meer van Geneve, om aldaar de Mont Pelerin Society (MPS) op te richten. Het zou als een cruciaal internationaal forum gaan fungeren voor wat Hayek toentertijd de ‘neoliberale beweging’ noemde. Sindsdien hebben vele duizenden economen, publicisten en zakenlui deelgenomen aan de jaarlijkse bijeenkomsten van de MPS. Onder hen bevonden zich directeurs en medewerkers van invloedrijke denktanks, die in de jaren zeventig en tachtig het beleid van Thatcher en Reagan zouden helpen vormgeven. Het neoliberalisme was van begin af aan een verzamelterm waarin verschillende tendensen samenkwamen. De belangrijkste daarvan zijn de Duitse Freiburger Schule, ook wel ordoliberalisme genoemd, de meer anti-étatistische Oostenrijkse School met Ludwig von Mises als boegbeeld, en de beroemde Chicago School, waarvan Milton Friedman de beroemdste voorman is. Ondanks wezenlijke verschillen van inzicht over de inrichting van de samenleving en de rol van de economische wetenschap, vonden de verschillende stromingen elkaar in hun verzet tegen economische planning en keynesianisme.

Het boek van de Amerikaanse historicus Quinn Slobodian voegt een nieuwe dimensie toe aan dit verhaal. In Hollywood zouden ze het een origin story noemen. Slobodian situeert het prille ontstaan van het neoliberale gedachtegoed in het Wenen van na de Eerste Wereldoorlog. Het was de tijd van het uiteenvallen van de grote wereldrijken. Het Oostenrijks-Hongaarse Rijk verloor de oorlog en werd als gevolg daarvan opgedeeld. De oude imperiale hoofdstad Wenen bevond zich plots in een territorium dat vier keer kleiner was dan voorheen. Oostenrijk werd van de ene op de andere dag een democratische republiek, en in deze nieuwe context zouden de sociaaldemocraten de Weense stadspolitiek gaan bepalen. Het Rode Wenen (1918-1934) werd een internationaal rolmodel voor het democratisch socialisme, mede door haar uitgebreide sociale huisvestingsprogramma en ambitieuze onderwijsagenda. Het turbulente Wenen van die tijd vormde echter ook het decor voor de opkomst van een intellectuele tegenbeweging. Het ging om een kring van vooraanstaande economen die zeer kritisch waren over de groeiende overheidsinterventie in de economie, de hoge lonen die de luidruchtige vakbeweging afdwong, en de tariefmuren die landen invoerden in het interbellum om de eigen economie te beschermen.

Ludwig von Mises, een econoom werkzaam bij de Weense Kamer van Koophandel, ageerde voor het herstel van vrijhandel, het verlagen van de lonen en een herwaardering van het eigendomsrecht. Hij vormde het middelpunt van een invloedrijke studiekring, het zogeheten Privatseminar van Mises. Om de week op een vrijdagavond kwam de kring bij elkaar om wetenschappelijke, politieke en economische ontwikkelingen door te spreken, voortgezet tot in de vroege uurtjes in een nabijgelegen bar. Het was in feite een soort universitaire onderzoeksgroep. Friedrich Hayek behoorde tot deze kring, evenals andere invloedrijke economen als Fritz Machlup en Gottfried Haberler.

Hier werden de vroege fundamenten gelegd voor de intellectuele beweging die het neoliberalisme zou gaan heten. Zij keerden zich tegen het opkomende protectionisme – de tariefmuren die de wereldeconomie in compartimenten verdeelde – en beijverden een mondiale vrijhandelsagenda. Het doel was om privé-eigendom te beschermen tegen nationaal ingrijpen en de versplinterde wereldeconomie weer heel te maken. Slobodian plaatst zo het ontstaan van het neoliberalisme in de context van de ondergang van het imperialisme en de wereldwijde dekolonisering en democratisering die toen op gang kwam. Dat uitgangspunt levert een aantal verhelderende inzichten op over de aard en motivaties van het neoliberalisme die bestaande gemeenplaatsen weerspreken.

Het belangrijkste misverstand dat Slobodian de wereld uit wil helpen, is de gelijkstelling van neoliberalisme met laisser faire: met spontane, zelfregulerende markten en wegkwijnende overheden. Want waarom spreken we nog steeds over zelfregulerende markten? vraagt Slobodian zich af. We leven tenslotte in een tijd van handelsverdragen, arbitragehoven, mondiale investeringswetgeving, en zeer uitgebreide productwetgeving. Het is eveneens misleidend om te spreken van marktfundamentalisme, omdat neoliberale denkers van het begin af aan de nadruk hebben gelegd op de extra-economische voorwaarden voor het functioneren van de vrije markt, om te beginnen een juridisch raamwerk. Het neoliberalisme richt zich dan ook niet zozeer op het ontketenen van de markt, maar juist op het inkaderen daarvan. Het belangrijkste middel daartoe is het opzetten van regelgevende instanties die de vrije markt beschermen tegen verstorend overheidsingrijpen en de onvoorspelbaarheid van de moderne democratie.

De oorsprong van deze ambitie herleidt Slobodian tot de Eerste Wereldoorlog. De oorlogvoerende landen waren op grootschalige wijze overgegaan tot economische planning. Op centraal niveau werd consumptie gerantsoeneerd en productie gecontroleerd, planningsdepartementen eisten inzicht in de boekhouding van het bedrijfsleven, om zo economische data te verzamelen. Binnenlandse bedrijven werden streng gereguleerd en buitenlandse bezittingen werden vaak in beslag genomen. Het publieke domein van de politiek kreeg de overhand over het private domein van economie, contractrecht en eigendom. De invoering van het algemeen kiesrecht en de dekolonisering gaf nieuwe impulsen aan deze dominantie van het politieke over het economische domein in de jaren twintig en dertig.

De economen en juristen die aan de basis stonden van het neoliberalisme keerden zich tegen deze trend en wilden de status van privé-eigendom en vrij ondernemerschap waarborgen tegen dergelijk overheidsingrijpen. De ambities was om op nationaal en mondiaal niveau instituties te ontwerpen, die overheidsinterventie aan strikte regels zou binden. Daarbij grepen ze terug op een visie die ze destilleerden uit het uiteengevallen Oostenrijks-Hongaarse Rijk. De dubbelmonarchie was een multi-etnisch imperium dat haar deelstaten een verregaande mate van culturele autonomie gunde, terwijl tegelijkertijd op federaal niveau een economische vrijhandelspolitiek werd nagestreefd. De vroege neoliberalen propageerden een nieuwe ordening op wereldschaal, die uitging van dit principe. Mises noemde het ‘een dubbele regering, een culturele en een economische regering’. Op mondiaal vlak zou er een bindend juridisch kader moeten komen dat voorkomt dat staten het marktmechanisme of het eigendomsrecht aantasten. Op nationaal vlak kon de democratie zich naar hartenlust storten op culturele kwesties, en zo tegemoetkomen aan het verlangen naar democratische zeggenschap onder de massa’s. Al beklaagde Water Eucken zich over ‘de chaotische macht van de massa’ en schreef Wilhelm Röpke over ‘democratische rabiës’, de neoliberalen waren geen tegenstanders van de democratie als zodanig. Zij pleitten voor een jurdisch ingesnoerde democratie. Hayek noemde dit ‘de onttroning van de politiek’.

Door de opkomst van het fascisme in Duitsland en Oostenrijk in de jaren dertig, zagen velen in het vroege neoliberale netwerk zich gedwongen uit te wijken en te verhuizen. Genève werd voor sommigen van hen een nieuwe standplaats. De Amerikaans-Zwitserse neoliberaal William Rappard, later betrokken bij de oprichting van de Mont Pelerin Society, richtte een economisch onderzoeksinstituut op in Genève met geld van de Rockefeller Foundation. Hij nodigde prominente vroege neoliberalen – waaronder Wilhelm Röpke, Michael Heilperin en Ludwig von Mises – uit om onderzoek te komen doen naar economisch federalisme, vrijhandelszones en conjunctuurcycli. Anderen grote namen kwamen langs om te spreken: Friedrich Hayek, Lionel Robbins en Gottfried Haberler. Gefaciliteerd door supranationale instituties als de Volkerenbond en de Internationale Kamer van Koophandel (ICC), werd zo midden jaren dertig een nieuwe economische wereldorde uitgedacht, waar niet de politiek maar het kapitaal het hoogste woord zou voeren. Het neoliberale streefbeeld is geen grenzeloze markt zonder staten, maar een verdubbelde wereld, waar internationale wetgeving de markt beschermt tegen wispelturige democratische eisen voor sociale rechtvaardigheid en economische herverdeling. De macht van een internationale institutie, schreef Hayek in The Road to Serfdom (1944), bestaat bovenal uit ‘het vermogen om “nee” te zeggen’: nee tegen belemmeringen van kapitaal- en handelsstromen, nee tegen bescherming van opkomende industrieën, nee tegen bescherming van arbeidsmarkten en progressieve belastingstelsels. De recente controverses rond handelsverdragen als TTIP en CETA, met hun private arbitragehoven, vormen een interessante illustratie van de betoogtrant van het boek.

Slobodian noemt dit internationale intellectuele netwerk de School van Genève, als toevoeging op de al bekende neoliberale stromingen: de Oostenrijkse School, de Chicago School en de Freiburger Schule. Op zich is de indruk die achterblijft bij de reeks van Geneefse bijeenkomsten en conferenties die Slobodian beschrijft, eerder die van een internationale ontmoetingsplek, dan een eigen, aparte stroming binnen het neoliberalisme. De focus op Genève als aparte school stelt Slobodian echter in staat om zijn verhaal toe te spitsen op de internationale dimensie van het vroege neoliberale project. De Geneefse neoliberalen zijn de globalists, de naamgevers van het boek. De verleiding is natuurlijk groot om de in het boek beschreven ideeëngeschiedenis als een enigszins vrijblijvende intellectuele uitwisseling te zien. De tekentafelontwerpen van de neoliberalen vormden echter de inzet van een harde institutionele strijd. Na de Tweede Wereldoorlog zou het thema van de internationale economische orde het onderwerp worden van een felle machtsstrijd tussen keynesianen en neoliberalen.

Voor de neoliberalen was de naoorlogse periode een ongewenste herhaling van de problematiek van na de Eerste Wereldoorlog. Toen bracht de opkomende massademocratie het gevaar van marktverstorende overheidsinterventie en economische herverdeling met zich mee. Eind jaren veertig deed een tweede golf van democratisering en dekolonisering zich voor. De internationale instituties ontwikkelden zich al snel tot een publieke arena waar democratische eisen gesteld konden worden aan de economische ordening. Ontwikkelingslanden kregen een doorslaggevende stem in de Verenigde Naties en bouwden daar allianties met sociaaldemocratische (keynesiaanse) economen als Gunnar Myrdal, Nicholas Kaldor, Thomas Balogh en Jan Tinbergen. De ontwikkelingseconomie als nieuwe wetenschapstak legitimeerde ambities van ontwikkelingslanden voor volledige werkgelegenheid, publieke investeringen, kapitaalrestricties, en het recht om sleutelsectoren te nationaliseren of af te schermen.

In aanvulling op de internationale instituties als de Wereldbank en het IMF, werd in de naoorlogse jaren de oprichting van de Internationale Handelsorganisatie (ITO) besproken, dat tevens gehuisvest zou worden binnen de VN. Ontwikkelingslanden eisten een voorname stem op binnen deze organisatie, en het voorgestelde verdrag over de ITO stond ontwikkelingslanden toe om in ruime mate af te wijken van de mondiale vrijhandelsagenda zoals de ICC die voor ogen stond. In 1947, hetzelfde jaar dat de Economische en Sociale Raad van de VN delibereerde in Geneve over de oprichting van de ITO, werd de Mont Pelerin Society opgericht aan de andere kant van het meer van Geneve. Rondom dit forum zou het neoliberale netwerk zich gaan consolideren. MPS-leden als Heilperin en Mercier keerden zich samen met de ICC tegen de ITO en wisten de regering Truman te overtuigen om niet te tekenen. In plaats daarvan zou de GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) in 1948 getekend worden, een bescheidener akkoord dat in tegenstelling tot de ITO, de vrijhandelsgeest ademde van de ICC en de MPS. De informele organisatie van de GATT zou een bescheiden maar belangrijk centrum worden van neoliberale activiteit, waar door Hayek en Röpke geïnspireerde beleidsmedewerkers als Jan Tumlir, Frieder Roessler, en Ernst-Ulrich Petersmann de toon zetten. Toen de GATT het voormalig hoofdkantoor van de ILO betrok in Geneve, noemden ze dit het Centre William Rappard, naar de Amerikaans-Zwitserse grondlegger van de School van Geneve. Zoals Slobodian in zijn boek laat zien, werden hier de intellectuele, juridische en institutionele fundamenten gelegd voor de uiteindelijke internationale overwinning van de vrije marktgedachte. De kroon op het werk was de oprichting van de World Trade Organization in 1995. De internationale vrijhandelsorganisatie werd gehuisvest in hetzelfde gebouw. De ‘dubbele wereld’ waar de Geneefse neoliberalen van droomden kreeg zo concreet gestalte.

Zo bezien laat het kernstreven van het neoliberalisme zich nog het beste samenvatten als het ‘depolitiseren’ van de economie. De Duitse ordoliberalen gebruikten deze term om te pleiten voor de bescherming van de marktorde tegen de onvoorspelbaarheid van de democratie. Voor zover die depolitisering zijn beslag heeft gekregen – denk bijvoorbeeld aan de verplaatsing van nationale zeggenschap over economisch beleid naar de Europese Unie – heeft deze onverwachte bijeffecten tot resultaat gehad. De ‘dubbele regering’ die Ludwig von Mises bepleitte in de jaren dertig degradeerde de nationale politiek tot een arena voor culturele controverses. Zonder een al te directe invloed van Mises en zijn tijdgenoten te willen suggereren, kunnen we stellen dat in de afgelopen twintig tot dertig jaar de politiek steeds meer in het teken is komen te staan van een felle cultuurstrijd, met progressieve kosmopolieten aan de ene kant en behoudende nationalisten aan de andere. In andere woorden: het neveneffect van de depolitisering van economische vraagstukken is een sterke politisering van het culturele domein. Er is een cultureel nationalisme opgekomen dat zich eveneens lijkt te keren tegen de internationale instituties die juist gevrijwaard zouden moeten blijven van politieke inmenging.

Friedrich Hayek pleitte voor het ‘onttronen’ van de politiek. Brexit en Trump kunnen in dat licht gezien worden als een nieuwe troonsbestijging. Al is het nog maar de vraag of beide ontwikkelingen niet eerder symptomatisch zijn voor de diepgaande crisis van de democratie, dan voor haar wederopleving. Globalists is een geraffineerde en stimulerende ideeëngeschiedenis die deze ontwikkelingen van een tijdslijn voorziet. Wie meer wil weten over de intellectuele fundamenten van onze huidige mondiale economische orde: u weet wat u te doen staat.