Aan grofweg twaalfhonderd meter van de ringweg A10 in het zuiden van Amsterdam wordt gewerkt aan de Zuidas, naar eigen zeggen dé toekomstige toplocatie van Nederland. Borden van bouwbedrijven met beloftevolle beelden van wat komen gaat staan tussen de betonnen skeletten van kantoortorens in aanbouw. Zowel de hoogte van de bebouwing als die van de ambities is voor Amsterdamse begrippen ongekend: de komende zesentwintig jaar, tot 2032, plant men een vervijfvoudiging van het bestaande vloeroppervlak, zo’n 2,7 miljoen vierkante meter.
Controversieel brandpunt van de Zuidas plannen is het Zuidas Dok, een miljardenopgave, waarmee de ring A10, tezamen met metro- en spoorlijnen, ondergronds wordt gebracht in een betonnen omsluiting. De ontwikkeling van het Dok zou oorspronkelijk in handen komen van de Zuidas NV, een publiekprivate constructie waarvan aandelen per veiling verkocht zouden worden, zodat het risico met private partijen gedeeld werd. De private financiers zagen er echter geen brood in en nu heeft de kredietcrisis een veiling voor de komende jaren waarschijnlijk onhaalbaar gemaakt. Het project zit op moment van schrijven dus in een impasse, alhoewel de gemeente vastbesloten is om door te gaan. Het lijkt daarom een goed moment om eens de geschiedenis in te duiken, om te zien hoe we ook alweer bij dit punt zijn aanbeland.
De ambitie om een exclusief kantorendistrict op centrale locatie te realiseren in Amsterdam heeft namelijk een lange en conflictueuze voorgeschiedenis. Het is niet overdreven om te stellen dat het conflict in grote mate de vorm en structuur van de moderne, naoorlogse stad Amsterdam heeft bepaald. Over de jaren heen is er natuurlijk veel veranderd, plannen werden in de koelkast gezet of afgeschreven, opnieuw uitgevonden of radicaal gewijzigd, zo is ook de notie van wat een centrale locatie is voor een zakencentrum, sterk veranderd. In dit artikel zullen twee gefaalde voorgangers van de Zuidas de revue passeren: de klassieke cityvorming die zijn climax en doodsstrijd beleefde in het conflict rond de Nieuwmarkt in de jaren ’70 en het IJ-oevers plan in de jaren ’80 en ’90, dat een ‘Manhattan aan het IJ’ beloofde, maar niet kon waarmaken.
Cityvorming
Als we terug willen naar de origines van de plannen om in Amsterdam een modern zakendistrict neer te zetten, moeten we beginnen bij bouwmeester Cornelis van Eesteren. In 1926 maakte hij een schets genaamd “gedeelte der zakenwijk eener hedendaagsche groote stad”, een patroon van eenvormige kantoortorens, elk omgeven door een grid van snelwegen. Het zou deze combinatie zijn – van snelweg en kantoortoren – die de controversiële basis zou vormen van de latere ‘cityvorming’. Bij het woord ‘cityvorming’ moet men niet denken aan de Londense City, maar aan de Amerikaanse metropool, met haar wolkenkrabbers en verkeersgedruis, waar de binnenstad zich in het begin van de 20e eeuw snel tot zakencentrum ontwikkelde. De als paddestoelen uit de grond schietende kantoortorens in de snel groeiende Amerikaanse steden waren in de jaren twintig van de vorige eeuw een belangrijke inspiratiebron voor het denken van modernistische stedenbouwers verenigd in het CIAM (Congresse Internationale d’Architecture Moderne). Daarvan was Le Corbusier de bekendste exponent, maar ook Nederlandse stedenbouwers zoals Van Eesteren en Van Lohuizen waren prominent aanwezig in deze stroming. Deze laatsten zouden voor de gemeente Amsterdam het Algemeen Uitbreidingsplan (AUP) ontwikkelen, een groots opgezet plan, dat tot in het midden van de jaren ’70 de leidraad verschafte voor de stedelijke ontwikkeling.
De modernistische stedenbouw van architecten aangesloten bij de CIAM, waaronder Van Eesteren en Van Lohuizen, is voornamelijk bekend geworden van de op grote schaal aangelegde naoorlogse arbeiderswijken, zoals in Amsterdam de Westelijke Tuinsteden en Buitenveldert. Het modernistische streven naar een ‘functionele stad’, waar naar de beginselen van het CIAM wonen, werken, verkeer en recreatie functioneel gescheiden en in onderlinge harmonie gepland moesten worden, leidde echter niet alleen tot een typische naoorlogse volkshuisvesting met veel licht, lucht, ruimte en monotonie, maar ook tot het idee dat het centrum zich verder moest toeleggen op haar economische functie als kantoren- en winkelcentrum. De opkomst van de city, de zakenwijk in het centrum van de stad, was daarbij voor de planners niet zozeer een gewenste ontwikkeling, maar werd eerder als een onvermijdelijk en natuurlijk proces gezien wat simpelweg geaccommodeerd moest worden. Dominant uitgangspunt wat in het achterhoofd van de planners leefde was de centrale stadsvorm. Decentralisatie was simpelweg niet een optie die overwogen werd, het bij elkaar houden van de financiële sector en de verzekeringsbranche in een centraal zakendistrict werd als te belangrijk gezien. Voor het voortbestaan van het economische centrum werd het daarom onvermijdelijk geacht om grote verkeersdoorbraken te maken, grachten te dempen of wegen te verbreden en, afgezien van monumentale gedeeltes van de binnenstad zoals de grachtengordel, ‘hele wijken prijs te geven aan de cityvorming’, aldus de directeur van Publieke Werken in 1930.
Terwijl door de crisis in de jaren ’30 en de oorlog in de jaren ’40 daar weinig van terechtkwam, bleef het AUP in de naoorlogse jaren de richtlijn voor de stedelijke ontwikkeling. Banken breidden zich in de jaren ’60 in groot tempo uit, wat al snel tot protesten leidt. Maar het zou pas met de komst van de metro zijn, dat die protesten zich tot een storm zouden aanwakkeren. In 1968 werd door het stadsbestuur plannen gepresenteerd voor een ‘stadsspoorwegstelsel’, vier metrolijnen vormen een web over Amsterdam, een Oostlijn en een Westlijn door de Jordaan, een Noord-Zuid lijn, een ringlijn en tot slot een Schiphollijn; de aanleg van de Oostlijn is het eerst aan de beurt. Tegelijkertijd werd de constructie van metrolijnen als een handig instrument gezien om de gewenste wegverbredingen te realiseren, en ruimte vrij te maken voor kantoorpanden, het Wibautstraatscenario, maar dan in meervoud. De realisatie van de Oostlijn stuitte echter op zoveel weerstand, dat zij pas in 1978 opgeleverd kon worden, in een totaal veranderde politieke context. Het verhaal van de Nieuwmarktprotesten, en de vele vergelijkbare initiatieven in andere wijken is welbekend en ik zal er in dit artikel niet al teveel aandacht aan besteden. Het voldoet hier om te zeggen dat de enorme kracht van het verzet tegen de metro en de cityvorming ertoe leidde dat de binnenstad in toenemende mate op slot zat voor verdere grootschalige ontwikkelingen. Deze binnenstadblokkade ging gelijk op met een schaalverandering, die voor de planners van de gemeente compleet onverwacht kwam. Door de toegenomen mobiliteit en verbeterde communicatiemogelijkheden waren bedrijven voor hun vestigingspatronen eerder op regionale schaal – die van de randstad – en op nationale schaal gaan denken, dan op stedelijke schaal. Kantoorhoudende bedrijven trokken massaal weg om zich te vestigen langs verkeersknooppunten buiten de stad, iets wat later geaccomodeerd zou worden in het beleid van “gebundelde deconcentratie”. De Oostlijn was uiteindelijk een feit, maar het werd een Pyrrhus overwinning voor het gemeentebestuur: alle andere metrolijnen waren van de baan, en grootschalige modernisering maakte plaats voor kleinschalige renovatie en stadsverniewing, het “bouwen voor de buurt”.
Manhattan aan het IJ
Na de slag om de metro in de jaren ’70 zijn grootschalige projecten in de binnenstad van Amsterdam voor langere tijd een politiek taboeonderwerp. De omslag komt zo’n tien jaar later, als het stadsbestuur midden jaren ’80 inzet op een marktgericht beleid, en de herontwikkeling van het oude havengebied tot zakencentrum een van de speerpunten van de nieuwe beleidsagenda wordt. Doel van de ambitieuze IJ-oever plannen is het bedrijfsleven weer terug te brengen naar het nu sterk verarmde stadscentrum. De IJ-as moet tegenwicht bieden aan de Zuidas, waarvan wordt gevreesd dat zij alle economische activiteit uit het centrum zal wegtrekken, waardoor een gedeelde stad zal ontstaan.
De inspiratie voor deze plannen worden, zoals gebruikelijk, uit Amerika geïmporteerd. Prominenten uit steden als Boston en Toronto worden overgevlogen om te laten zien hoe zij hun havens herontwikkeld hebben. Planner Ken Greenberg uit Toronto houdt zijn Amsterdamse collega’s voor dat zij twee keuzes hebben: óf terug naar de cityvorming, of een toekomst als openlucht museum, zoals Venetië. De man wordt prompt aangenomen als supervisor van de IJ-oever plannen.
De IJ-oever plannen ontwikkelen zich in een sterk veranderende politieke context, waar men geleidelijk overschakelt op meer marktgericht beleid. Was eerder de opkomst van de city in de stad een “natuurlijke ontwikkeling”, nu is het de Amsterdamse concurrentiepositie die geen andere keuzes toelaat. De eerste citymarketing wordt opgezet, de ‘Amsterdam heeft ’t’ campagne, en promotiefestivals zoals Sail moeten de oude havens weer van nieuwe allure voorzien. De IJ-oevers zijn ook een van de eerste experimenten met grootschalige publiek private samenwerking (PPS) in Nederland. De wensen van publiek en privaat blijken echter moeilijker te verenigen dan gedacht.
Binnenstadbewoners willen een sociaal project dat werkgelegenheid oplevert en aansluit bij het kleinschalige weefsel van de historische binnenstad. Private partijen willen een grootschalige ontwikkeling met vierbaanssnelweg, de IJ-Boulevard. In hun ogen moeten de IJ-oevers eerder verbonden worden met de rest van de wereld, dan met de verarmde centrumbuurten van Amsterdam. In 1991 wordt een PPS met ING opgezet, de Amsterdam Waterfront Financieringsmaatschappij, die echter binnen korte tijd schipbreuk zou lijden. De ING trekt al snel het project naar zich toe, laat Rem Koolhaas een nieuw controversieel plan uitwerken, terwijl de politieke steun voor het project verder wegebt. In een toenmalig krantenartikel vergelijkt Geert Mak de koers van de gemeente met de “loop van een dronken matroos”. De gemeente zit vast tussen de eisen en gevoeligheden van de bevolking, en die van het bedrijfsleven. De ABN AMRO weigert in te stemmen met de IJ-oever plannen en dreigt in 1991 te vertrekken uit de gemeente, als het zich niet op de Zuidas kan vestigen. Het is een van de voornaamste redenen voor de ondergang van de IJ-oeverplannen.
De Amsterdam Waterfront Financieringsmaatschappij wordt in 1993 opgeheven. Jeroen Saris, de GroenLinks wethouder zou later stellen dat “de verwachting was dat je geld zou overhouden om infrastructuur aan te leggen door in een vroeg stadium private partijen bij de financiering van het totale project te trekken. Het risico voor hen is echter te groot” (De vergelijking met de Zuidas dwingt zich op). Niet lang daarna kiest de gemeente eieren voor haar geld. Ze wil met ABN AMRO de Zuidas ontwikkelen en verlaat daarmee het idee dat het Central Business District zich noodzakelijkerwijs in het centrum moet bevinden. De Zuidas wordt daarmee in brede kringen als een overwinning van de markt op de overheid gezien. Zoals toenmalig wethouder Stadig het stelde “capituleerde de gemeente in feite voor de markt”.
Gefaalde projecten uit het verleden bieden geen garantie voor de toekomst
Zoals elke grote stad is gebouwd op de materiële resten van haar historische voorgangers, zo is de Zuidas het resultaat van het falen van de cityvorming en de IJ-oever plannen. In de regionale economie en geschiedenis wordt vaak de term ‘padafhankelijkheid’ gebruik en ‘lock-in’: beslissingen die genomen zijn in het verleden blijven voor lange tijd de toekomstige ontwikkelingsmogelijkheden bepalen, doordat alternatieve wegen niet bewandeld worden en vaak zelfs uitgesloten worden door de genomen keuzes. Als de eerdere cityvorming of de IJ-oevers doorgezet zouden zijn, dan zou de Zuidas nu niet op de agenda staan. Het ontwikkelingspad van de stad Amsterdam zou al bepaald zijn door de grootschalige investeringen en ruimtelijke structuren van het verleden.
Het is opmerkelijk dat het stadsbestuur sinds de oplevering van de metro in 1978, dertig jaar geleden, door externe omstandigheden meerdere keren radicaal van opzet heeft moeten veranderen. Was het eerder de technologie en de gegroeide mobiliteit, later deïndustrialisering en het ineenstorten van de havenactiviteiten, nu is het de kredietcrisis die nog onvoorziene gevolgen heeft voor de ruimtelijke planning. Amsterdam heeft tot nu toe haar opties open gehouden omdat het stadsbestuur simpelweg faalde een dominante ruimtelijke structuur te ontwikkelen. Het betekent in ieder geval dat men over de Zuidas, een project waarvan de bouw dat eenzelfde tijdsperiode in beslag zal nemen, niet al te licht moet denken. Gaan voor de Zuidas betekent dat de stad de komende 30 jaar zal vastzitten in een bepaald ontwikkelingstraject en aan heftige financiële verplichtingen. Het is de vraag of de turbulentie van deze tijd niet een flexibelere aanpak vereist.
In alle gevallen werden Amsterdamse megaprojecten besproken in termen van historische noodzakelijkheid. Was cityvorming eerder al een natuurlijke ontwikkeling, nu is het de Amsterdamse concurrentiepositie en de markt, die zogezegd tot een natuurlijke keuze voor de Zuidas hebben geleid. De geschiedenis leert ons dat dit soort taal in hoge mate bedrieglijk is. We weten ook van de Betuwelijn en de Noord Zuid lijn dat bestuurders nog veel te leren hebben over de uitvoering van grootschalige bouwprojecten. Kosten worden veelal te laag ingeschat, terwijl de opbrengsten en het publieke nut te dik worden aangezet. Gefaalde projecten uit het verleden bieden geen garantie voor verbeteringen in de toekomst, en het lijkt dat men in bestuurderskringen nog steeds weinig geleerd heeft. De argwaan die in de bevolking is opgebouwd ten aanzien van grootschalige projecten kan men beter tegemoet te komen door openheid te geven over de keuzes en risico’s die genomen worden, dan door zich terug te trekken in bestuurderskringen en hermetisch taalgebruik.
De stad Amsterdam heeft zich vele malen opnieuw uitgevonden. De wereld is simpelweg te ingewikkeld en de stad simpelweg te vindingrijk om zich de komende dertig jaar vast te laten zetten in een te beperkend stramien.
Deze tekst is eerder gepubliceerd in Ons Amsterdam, 2008.
MO 